由此，可以得出的结论是：就本文选取研究的对象范围而言，在行政机关应当适用通告—评论程序制定规则的情形中，行政机关都在最后规则中对其收到的评论意见予以回应。

对此，有学者批评：许多人权法律的学者将国际人权法视为金科玉律，只注重对法律条文和案例的研究，漠视法外因素和软法对于人权政策和人权活动的影响。在一国法律体系中，无论是否具有单行的人权法典，人权都是各个部门法应当实现的基本价值，人权法的原则和规范在各个部门法中几乎都有所体现，尤其是体现在刑事诉讼法、刑法等有关人身自由与生命以及有关教育、劳动、社会保障等方面的法律中。

例如，人权法学……是研究人权的基本理论、基本内容以及人权之国内与国际法律制度保障的学科。基于对人的制度关怀，人权法学还必须关注医学、生命科学乃至计算机科学等学科的研究。而寄生于其他学科，既不利于人权法学自身价值的发现，也无助于更好地处理不断出现的人权法议题。人权理论的研究固然重要，但如何从国际人权标准，在规范层面上来研究具体人权，则成了‘人权法学自己独特学科的特点。它与刑法、行政法、诉讼法、社会法等法律部门既相对独立，又互相交叉。

人权法学正在形成独立的范畴与方法体系，这是它成长为一个独立学科的基础和前提。是人权法议题不再重要了吗？在研究人权问题的社会科学中，法学的地位是特别重要的，这是因为法律对于人权保障中的作用无可取代。基本医疗卫生服务是指采用适宜药物，使用适宜技术，收取低廉的费用，按照规范诊疗程序提供的急慢性疾病的预防、诊断、治疗和康复等医疗服务。

财政部、人社部、国家卫计委2016年发布了《关于加强基本医疗保险基金预算管理发挥医疗保险基金控费作用的意见》，但由于医保的控费功能没有成为刚性的制度，加上医保部门本身缺乏控费动机，制约力有限，2017年底，全国出现大面积的医保支付困难，各级卫计部门不得不出面协调，直接要求各大医院控制高价药品器材的使用。客观承认公立医院的复杂性，将公立医院定性为特殊公法人，是公立医院建立现代治理结构的理论基础。根据我国《宪法》第21条和第45条第1款的规定，国家要举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，发展医疗卫生事业，保障人民健康。《草案》最为规范、最为成功的也是这一章。

笔者认为，公民除了享有民法上的健康自由权外，还享有公法上的健康社会权。这表明我国《宪法》承认公民在患病时有从国家获得医疗服务的权利，国家要通过发展医疗卫生事业为公民健康权提供基本保障，明确了国家保护公民健康的积极义务。

立法应明确各级政府在医院建设和医疗设施投入的义务。四、基本药物制度的存废与医保基金的控费功能 （一）基本药物制度的存与废 基本药物概念是世界卫生组织于1977年提出的，旨在满足所有国民特别是贫困人口基本医疗需求，使低收入家庭也能看得起病。为此，基层医疗卫生机构纷纷要求修改这一制度。明确基本医疗服务的拟制公共产品属性，可以避免基本医疗服务必须免费提供的误区，防止中国重蹈西欧国家高福利陷阱的覆辙。

《草案》应当明确规定，政府没有履行《草案》第16条、第17条、第18条、第19条规定的相应义务及第三章、第四章、第五章、第六章、第七章规定的行政给付义务，公民可以提起行政诉讼，不必受我国《行政诉讼法》第12条第1款第10项的约束，即认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的，才能提起行政给付诉讼，《草案》可以突破我国《行政诉讼法》对行政给付诉讼范围的规定。这一规定成为社会普遍叫好的亮点。政府建立医疗社会保险制度，为城乡居民缴纳大部分保险费，并用法律规定用人单位必须为职工缴纳部分医疗保险费。从我国目前经济发展水平来看，政府还无法全面承担这一义务，《草案》还不宜规定公民对此可以提起行政给付诉讼。

（二）家庭医生签约制度 家庭医生签约是落实分级诊疗制度的具体机制。立法应当赋予患者通过诉讼请求政府履行给付义务的权利。

社会权意义上健康权的司法救济主要通过行政给付诉讼方式进行。（二）立法如何界定健康权 如前所述，基本医疗卫生法的基本宗旨是落实宪法规定的政府维护公民健康的积极义务，规定社会权意义上的健康权。

其次，基本医疗卫生法中健康权的社会权属性明显，应主要通过国家履行相应义务来实现。1925年智利宪法第一次将健康权保护确定为国家义务。原来我国基本没有行政给付诉讼，1989年制定的我国《行政诉讼法》仅在第11条第1款第6项规定行政相对人认为行政机关没有依法发给抚恤金的，可以提起行政诉讼。我国《宪法》尚未明示公民健康权这一概念，因此，有些学者认为实定法意义上的公民健康权还不存在，不属于基本权利范畴。基本医疗卫生法应当规定公民在经济困难时有获得医疗救助的权利。《草案》第50条第1款规定：国家对基本医疗服务实行分级诊疗制度。

医疗服务的私人产品属性决定了其逻辑上应由市场来提供，由患者自由选择。《草案》第83条规定：政府不举办营利性医疗机构。

这就是把健康促进和基本医疗卫生作为并列的两个概念所带来的问题。以美国为代表的商业医疗保险，由公民个人向商业保险公司购买医疗商业保险。

实际上，这一情形近年来每年年底都会发生，这说明医保的控费功能缺乏刚性约束，没有发挥预期的控费职责和功能，需要将上述规范性文件上升为国家法律规定。坚持以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，全民共建共享的卫生与健康工作方针的规定，修改为坚持以人民为中心，基层为重点，预防为主，中西医并重，政府主导，全民共建共享的卫生工作原则。

《草案》第51条明确规定基层医疗卫生机构是家庭医生协议的一方主体。这样，将基本医疗服务请求权和基本公共卫生服务请求权分立为两条作出规定，分类清楚，条理明确。公民紧急情况下在医疗机构得不到救治而遭受损害，可以起诉医疗机构，要求其承担损害赔偿等法律责任。不同的签约方式使得责任主体不一样。

《草案》第84条的规定可能引起民营企业、社会资本的异议，上一轮医改给我们带来的经验和教训就是，必须坚持公立医院的公益性，必须把医疗服务拟制为公共产品，以国家为主来提供，营利性的医疗机构只能做为补充，且应当严格控制。如前所述，基本医疗卫生法规定的健康权是社会权，对应的是政府的积极义务。

政府开展医学教育，为社会提供医疗技术人员。公民健康权能否通过司法程序救济，即是否具有可诉性，是健康权有没有最终获得保障的评价标准。

（二）健康权具有社会权属性 社会权和传统的自由权不同，是一种积极权利，需要依靠国家的积极作为才能充分实现。正因为医疗服务不同于公共卫生，不是完全的公共产品，只是法律拟制的公共产品，大多数国家是由个人、社会和国家共同承担，美国则是一直坚持由私人负责，只有少数国家，如英国、瑞典由国家免费提供。

全世界三分之二以上的宪法中规定了保障健康权的条款。第 36条第 3 款规定：国家保护正常的宗教活动。原来我国只有职工医疗报销制度，农民和城镇居民看病都是自费，2003年和2007年我国分别建立了新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度，解决了非就业人员特别是农村人口的看病问题。因此，将基本医疗卫生法所指的健康权定性为社会权，制定该法就是国家落实宪法上规定的积极义务。

在基层，公共卫生和基本医疗服务实际上在一个系统内，不好分开。药价放开后，药品价格主要通过省级药品集中招标采购制度、基本医保药品目录制度来控制。

我国宪法对健康权的规定更多的是积极肯定性规定，主要规定了国家的积极义务。这种赔偿责任不是民事责任，而是公法责任，仍适用行政给付诉讼的规定。

当然，公共卫生普遍由政府委托医疗机构提供，如果是医疗机构不履行责任，则公民只能起诉医疗机构。《草案》第七章命名为筹资与支付，没有使用基本医疗保险的名称，避免了与《社会保险法》发生重复，体现了高超的立法技巧。